年,原来的大陆国家坦噶尼喀和海岛国家桑给巴尔统一为坦桑尼亚联合共和国。
德国和越南是吸收式统一的成功案例,坦桑尼亚则是与也门相似的联合式统一的成功案例。
与南北也门两个规模相当的国家实施统一不同,坦桑两国是规模相差悬殊的国家完成统一。
坦噶尼喀位于非洲大陆东部,以黑人为主体。桑给巴尔是东非海岸最大的珊瑚群岛,历史上长期被阿拉伯人统治,是个完全的伊斯兰教地区。不过,他们拥有共同的语言。
(一)“势”的影响
坦噶尼喀和桑给巴尔在联合统一前是两个新兴的独立主权国家。
坦噶尼喀近代历史上先后作为德国和英国的殖民地,二战后联合国大会将其作为托管地交由英国管辖,年宣告独立,年成立坦噶尼喀共和国。
海岛国家桑给巴尔也曾受英国统治,年宣告独立,成为由苏丹王统治的君主立宪国家,年当地民众推翻了苏丹王的统治,建立了桑给巴尔人民共和国。
这两个新独立的东非国家在国际格局中的立场和位置是不一样的。
坦噶尼喀与西方关系很好,接受西方援助,政治制度实行西方的总统议会制。
美英等国支持坦噶尼喀与桑给巴尔合并,因为坦噶尼喀很大,桑给巴尔很小,其合并被有些人认为是坦方的影响延伸。
美国《纽约时报》年4月25日的社论说,由于与坦噶尼喀合并,桑给巴尔成为非洲沿海的古巴的危险消除了,“我们现在看到了顶好的事情。”
桑给巴尔与社会主义国家友好,接受中、苏、东德、古巴的援助,与美英关系紧张,政治制度上革命委员会主宰一切。
在桑给巴尔内部又分为三派,总统卡鲁姆派、“亲苏”的汉加派和“亲华”的巴布派,巴布派发展尤其迅速。
然而意识形态和政治制度的差异并没有形成坦桑之间尖锐对立,因为主导联合统一的坦方政治倾向并不激进。
坦方领导人尼雷尔是著名的泛非主义者,一直致力于建立东非联邦乃至非洲合众国,其对帝国主义的反对和对社会主义的宽容使得支持桑方的社会主义国家也不反对二者合并。
更重要的是坦桑双方的最高领导人都是坚定的和平统一者,且具有高度的政治互信。
在桑给巴尔独立建国之初,总统卡鲁姆仍要面对外部东西方两大阵营对峙的压力,并因外部势力的影响导致内部政坛纷纭复杂。新政权迅速得到众多社会主义国家的承认,中国、苏联等并提供大量经济援助。美英迟迟不予承认新政权,且在附近海域派遣舰队,没有军队的桑给巴尔担心美英海军随时可能发动武装进攻。
除外部威胁外,内部各派势力也在纷纷壮大自己力量,例如巴布派势力就开始有自己的武装力量支持。没有自己武装的总统卡鲁姆感到势单力孤,于是向坦噶尼喀总统尼雷尔借来名武装警察维持治安,稳定局势。
年4月,尼雷尔总统和卡鲁姆总统分别宣布坦桑两国将合并成为一个主权国家的消息,当月交换批准书,正式宣告成立坦桑联合共和国。
坦桑合并过程中没有太多的国际势力的强力介入,使得统一过程迅速完成。但对外交环境还是产生巨大影响。该地区曾经是德国的殖民地,与德国关系深厚。
合并前坦方与西德有外交关系,桑方与东德建交。统一之初桑方要求保持与东德等社会主义国家的外交关系,坦方也答应同时承认两个德国。
但西德的外交原则是不与东德的邦交国建交,坦方被迫回过头来压桑方,遭到桑方激烈反对,最后迫使坦方与西德闹僵,驱逐了所有西德援助的技术人员,转向中国求助。
(二)“力”的对比
坦噶尼喀和桑给巴尔联合统一得以顺利进行的关键,是双方具有统一基础且互有需求,而小的一方对统一的需求更强烈。
两国都使用斯瓦希里语,使得合并后的国家很容易将斯瓦希里语定为国语,与英语同为官方通用语。
信仰方面,坦噶尼喀居民中32%信奉天主教和基督教,30%信奉伊斯兰教,其余信奉原始拜物教;桑给巴尔99%的居民几乎全部信奉伊斯兰教。
两国大小相差悬殊:大陆国家坦噶尼喀面积94万平方公里,是海岛国家桑给巴尔的倍,人口年是多万,是桑给巴尔的30倍。且双方距离很近,桑给巴尔距坦方重要城市达累斯萨拉姆只有40多公里。双方力量相差悬殊,统一对双方的安全都有好处。
历史上桑给巴尔对坦噶尼喀乃至整个东非沿海都有举足轻重的影响,有时是威胁。
自中世纪起,桑给巴尔就是阿拉伯奴隶贩子和商人去非洲大陆的基地,从非洲大陆贩卖奴隶、象牙、犀牛角等物品的市场和转运站,是近代欧洲探险家向非洲大陆出发的据点。
坦噶尼喀总统尼雷尔曾经担忧桑给巴尔会受外国势力入侵进而对自身带来威胁,因此将其视为坦噶尼喀的最重大问题之一,曾说“这是一个外国君主国,它的臣民在涉猎政治,它很容易受到外来的影响。”
桑给巴尔发生革命推翻了阿拉伯封建统治后,尼雷尔积极推动双方的联合统一可以提升自身的安全。
双方联合统一对力量弱小的桑给巴尔当然更有利。桑给巴尔经济结构单一,主要靠出口丁香,人均收入水平低。坦噶尼喀虽然也是低发展水平国家,但合并后大陆可以为桑岛供应电力、燃料、建材、食品和日用品,为桑岛进口贸易提供港口服务。
统一除了经济上可以带来好处,政治上也会带来安全。尤其是桑岛革命爆发之初,总统卡鲁姆面对的不仅有革命前亲英国的苏丹君主政府,还有其它对立政党,以及党内不同派别,卡鲁姆需要借助坦噶尼喀的力量顶住外部压力、击退国内反对势力,维护和巩固新生政权。
从软实力的角度看,坦噶尼喀和桑给巴尔联合统一,很大程度上是领导人个人魅力的引导结果。
第二次世界大战后,亚、非、拉兴起了巨大的民族解放斗争风暴,殖民地纷纷独立,帝国主义的殖民体系上的瓦解。全世界多个国家中,有近个国家是在战后宣布独立的,其中非洲48个。这些新兴的非洲国家民主意识和民主制度都刚刚起步,领导人的个人魅力往往对国家决策起到至关重要的作用。
桑给巴尔卡鲁姆总统在革命成功后立即访问坦噶尼喀,提出一系列援助要求,表示愿意在不久的将来与坦方讨论联合或联邦关系问题。
两个月后坦方正式提出联合问题,卡鲁姆总统马上表示“现在就准备好了”。
事实上桑给巴尔内部对双方统一并不知晓,基本上是领导人秘密谈判的结果。
桑给巴尔革命委员会大部分成员反对联合,卡鲁姆总统召集革命委员会开会,不少委员缺席,审议时不少人反对,是卡鲁姆总统施压强行通过的结果。卡
鲁姆总统召集党员干部训话,威胁说:“谁敢带人到我面前说不赞成坦桑联合,我马上就用枪打死他。以后如果发现有人还继续在外面散布反对联邦的言论,也将被枪毙。”
执政者对联合统一的坚定态度也是影响国家统一的软实力表现。
后来有些政党和政客鼓动桑给巴尔独立,遭到双方领导人的强烈反对,维护了国家统一。
对于年的“桑独”运动,桑给巴尔总统阿穆尔明确表示:“那些想乘实行多党制之机分裂大陆和桑岛联合的人只能玩火自焚。”坦桑尼亚总统尼雷尔也警告说:“谁破坏联合,谁就要犯叛国罪,就要被立即处置。”
在坦桑尼亚执政者的坚持下,执政党全国大会正式通过决议:未来正常注册的条件,必须是包括大陆和桑岛都有党员的全国性政党……任何政党都不准以武力或其他手段破坏国家的统一。
(三)“策”的内容
坦噶尼喀和桑给巴尔均有联合统一的强烈意愿,决定了其自愿力量可以作为系统的序参量主导国家的联合统一。接下来的问题是采取怎样的策略和制度安排实现统一。
坦桑尼亚统一模式具有联邦国家的特征,但也有自己的特色。
它没有象通常的联邦结构那样成立三个政府:两个成员政府上面设有中央政府,而是仅有两个政府:联合共和国政府和桑给巴尔政府,大陆部分由中央政府直接治理,海岛部分桑给巴尔政府有高度自治权,但受中央政府管辖。
这种制度安排有利于坦桑尼亚最终从联合走向统一,而三个政府的存在其实不利于最终统一,反而会侵蚀联盟,因此尼雷尔在年代初期和年代初期两次坚决制止了关于再成立坦噶尼喀政府的要求和议会动议。
由于统一前双方都在联合国拥有席位,统一后由中央政府取代原有的两个席位,只占有一席。原来在桑给巴尔设立的各国大使馆降级为领事馆。
坦桑尼亚中央政府管辖范围包括:宪法、政府、外交、国防、警察、公民身份、移民、外贸、税收、全国性公用事业、港口民航邮电、货币银行外汇,并规定桑给巴尔公务员、警察和国防经费由中央政府预算支付。桑给巴尔则有很高的自治权,有单独的行政、立法和司法机构,并有参加中央政府行政和立法机关的宪法权利。
桑给巴尔拥有的这些权利远远大于其按面积和人口的比例,体现出中央对坚持统一的地方的优待政策。
桑给巴尔有自己的宪法和国歌,年由此前三位一体的革命委员会改为行政、立法、司法三权分立。
桑给巴尔有自己的政府,首脑称总统,最高权力机构是革命委员会,政府各部长官由桑给巴尔总统任命,中央政府不干涉。
中央政府的正副总统由全国选举产生,但不能由任何一方包揽,即如果总统是大陆人,副总统必须是桑岛人,反过来如果总统是桑岛人,副总统必须是大陆人。
桑给巴尔立法机构原为革命委员会兼职,年新设代表院取代,年后大多数议员才改由民选产生,只有少数议员由桑给巴尔总统指定。
桑给巴尔有单独的司法机构,不从属于中央政府司法系统,桑给巴尔最高司法长官由桑给巴尔总统任命。
坦桑尼亚宪法规定,桑给巴尔高等法院享有有中央政府高等法院并行的法权。为处理和解决中央政府与桑给巴尔政府之间的法律争端,年成立特别宪法法庭。
坦桑尼亚中央政府虽在全国范围内拥有立法征税的权力,但也给予桑给巴尔一定程度的单独征税权。
桑给巴尔在出入境和军务上也行使一定的自治权。入境时来自大陆的访问者在进入桑岛时需要出示护照、身份证或其它官方旅行证件。桑给巴尔海关对来自大陆的产品同样征收关税。出境时桑岛人前往大陆也需要持有出境许可证。
年桑给巴尔政府还宣布任何娶了桑给巴尔新娘去大陆的人必须偿付桑岛培养她而花费的医疗和教育费。在军务上,桑军司令和各级指挥官都由桑岛人担任,其部队有时也派驻大陆,但大陆部队只被允许少量派驻桑岛部分地区。
坦桑双方的执政党合并也在客观上有利于双方真正走向统一。
坦桑尼亚联合初期尼雷尔就试图搞两党联合,但因桑方领导层反对和抵制而被搁置。桑方领导人更迭后,尼雷尔又提出合并方案,桑方新领导班子原则上同意该建议,但强调党的政治活动不能渗透到双方的行政机构中去,要求合并后保持一定的独立性。
年两党合并,新党章规定党的代表大会是最高权力机关,其一切决定都需由坦桑两地各有2/3代表的同意。这意味着桑方对一切问题都拥有否决权,从而在法律上保证桑方可通过其政府机构对非联合事务如财政、司法等行使主权。
两党合并后桑方仍可保持很大的独立性。
(四)观察与启示
坦桑尼亚与也门都属于联合式统一模式。与吸收式统一模式相比,该模式较为机械,后续整合问题较多,分裂倾向波动较大,但能较好地照顾双方的利益和感受,对外部条件要求较低,更易操作。
第一,也门统一过程长,坦桑尼亚过程短。南北也门从签署《塔兹协议》确认南北也门将组成一个邦联国家到年双方正式统一为一个主权国家共用20年时间,而坦桑尼亚是在坦桑双方领导人互访后极短时间内就签署并批准《联盟条款》的,次日就宣告成立坦桑尼亚联合共和国,前后只有几个月时间。
第二,也门是先有统一宪法,后有统一国家,坦桑尼亚正好相反。也门统一宪法生效后,原来两国各自的国家宪法即被废除,坦桑尼亚统一宪法出台后,桑岛仍保留自己的宪法。
南北也门年签署《开罗协议》规定成立联合专家委员会,其中的宪法事务委员会负责起草统一宪法。根据《开罗协议》的制宪思路,年完成了统一宪法的起草工作。年南北也门议会批准了统一宪法草案,随即实现国家统一。
坦桑尼亚是在年4月先根据《坦噶尼喀共和国和桑给巴尔人共和国联盟条款》正式成立一个统一的主权国家,再根据《联盟条款》的规定,新国家成立后一年内召开制宪会议通过联合共和国宪法。后来的年临时宪法、年宪法、年宪法都延续了《联盟条款》中的基本原则。
第三,也门统一是从邦联制入手向单一制过渡,坦桑尼亚统一是采取联邦制。
年10月南北也门开始磋商统一形式,北也门倾向在联邦构架内与南方统一,南也门则主张统一的第一阶段在邦联的框架内进行,起初基本保持两个独立的政府,然后逐步向最后的统一过渡。协商的结果是先从邦联的方式开始,再向单一制过渡,并加以实施。后来由于也门国内局势变化,年也门政府宣布国家由单一制变为联邦制。
坦桑尼亚则采取了联邦制统一方式,联盟条款和后来的宪法都规定了联邦制下中央和桑岛的各种权利。
第四,也门统一后又爆发统独内战,坦桑尼亚统一后的独立风波没有激化到内战程度。联合式统一模式虽然开始难度小,降低了反对和阻挠,便于操作,减轻社会震荡,但往往遗留问题也较难消化,在权力重新整合的过程中也容易出现矛盾激化。
也门两党联合政府只是一个临时性过渡政权,为赢得过渡期结束后的议会大选,双方明争暗斗,导致合作危机爆发,后来甚至演化为年内战,造成直接经济损失超过亿美元。
坦桑尼亚统一后也出现过几次反联合风潮,中央政府采取断然措施,打破惯例,将大陆军队派驻桑岛,实行军事控制,并追查有关责任人员,罢免破坏统一的官员,以不流血的方式平息了分裂活动。
——摘自拙著《国家统一的系统演化动力》